以色列Book Law興衰與爭議

by Joyo Chiu

邱炯友 

前言

以色列書市在2013年至2014年間有段慘烈糟糕的經營歲月，折扣戰在昔時市佔率高達75%至80%的兩大連鎖書店體系(Steimatzky和Tzomet Sfarim)中大舉廝殺，在政府以相關法規介入書市運作而實施所謂的「Book Law」之前，這兩大連鎖書店體系中，Tzomet Sfarim家高達66%的股份為兩大出版社(Kinneret Zmora-Bitan和Modan)所擁有，大連鎖書店儼然成為了自家出版品的主要展售促銷之處，常以鼓勵店員推銷本版書以獲取銷售佣金；而Steimatzky曾在加薩走廊戰爭(Gaza War, 2008-2009)中瀕臨破產，最後被迫要求大部分的出版商註銷他們30％的賬款做結算，Steimatzky同樣與上述兩家大出版社特約合作，主要商品也落在行銷他們的書籍。[1]

為了改變書市的窘境，以色列在2014年2月開始實施圖書定價銷售相關制度(The Law for Protection of Literature and Authors，簡稱Book Law)，其主要目的是為了打破以色列長久以來兩大書市龍頭連鎖書店Steimatzky和Tzomet Sfarim掌控全國書市的情勢，藉由禁止零售書商與出版社對於特定書種的促銷策略，以及要求零售通路應給予不同出版社同等重要的銷售待遇，以防兩強寡佔之局。[2]

一、Book Law意義與內容

以色列Book Law法令相當特別，雖屬暫行條款（temporary provision）性質，但它並非一般單純的「固定(限制)圖書定價」（Fixed Book Price; FBP）制度，而是另外更特別地涵蓋了約定作者版稅給付的最低保障標準、限制圖書折扣外之促銷與展售行為，以及採取協議約定方式限定上中游通路端的批售折扣範圍等。其開宗明義闡述：「為了確保以色列做作者著作取得適當酬勞、推廣以色列文學作品、保存出版發行之文化多樣性…、提供讀者於眾多書種中，能依據自己意願品味選輸的機會；並使得出版社與書店彼此能尊重圖書數量、品質和多元兼具的消費競爭環境。」[3] Book Law相關重要規定，扼要整理如下： [4]

1. 保護期限：以圖書第一版發行後18個月內為保護期限。

2. 零售價格：出版社必須就保護期限內之圖書訂定零售價格，並以「建議售價」標示該價格於書上。紙本書與電子書可賦予不同之零售價格。在保護期限內，出版社不可(may not)調動定價。

3. 禁止折扣：在保護期限內，書店零售價格不可(may not)與出版社定價有差別。所限制事項除折扣之外，亦包括慣常出現在以色列書市的宣傳，例如「買一送一(Buy one get one free)」等特惠方案，或像「四本100（Four for 100）」等促銷手法。所謂「禁止折扣」與相關的「非綁售」規定兩相束下，仍允許某些例外條件：(1)每年夏季在以色列個城市所舉行之15天期的希伯來書展週(Hebrew Book Week)可享八折以內的折扣，但書市於其餘假日節慶仍不得折扣銷售；(2)網路書店可在零售定價九折範圍內銷售圖書；(3)個人100本以上之大宗購書(不可退書)可享八折以內之折扣。

4.      作者最低版稅：作者所享有18個月內新書銷售版稅，其銷售量少於6,000本時，扣除VAT後，必須不得低於8%；若銷售量達6,001本以上，則版稅為10%。初試啼聲之作者，該作者首部著作仍須維持前述條件下80%的版稅給付額。此外，在法令18個月保護期限後的七年內，出版社支付給作者的酬勞應達到該書籍實際銷售收入至少16%的份額。

5.      出版商與書商之間年度折扣幅度協議：出版社與書店通路端可每年一次簽訂新的批售折扣協議，禁止書商或出版商向對方要求或給予任何不符合該年度協議規範內的利潤折數。

6.      制度期限：此制度以三年為試行期。期限屆滿將進行衝擊評估並重新檢視條文內容。

7.      其他條文：此制度其他內容，例如包括：禁止銷售人員享有推薦特定出版社書籍作者之佣金；禁止書店架位與展示空間之提供，因不同出版社圖書而給予特別顯眼之位置，進而產生差別待遇；以及負責管理、強制執行與處罰條款等。

二、理性與民粹聲浪中的政治爭議

         以色列出版界在面對Book Law這項制度施行初期，根據2014年2月以色列主要報社之一Haaretz報導指出，部分出版社已技巧地規避法令正式生效前，搶先利用此空窗期，相繼爭搶出書；主要兩大連鎖書商體系Steimatzky和Tzomet Sfarim都預期未來銷售數據將下滑，市場上風聲鶴唳，兩者幾乎一致認定局勢如此。[5] 然而，實施Book Law後的2015年1月一篇Haaretz的報導則顯示：傳聞中前述銷售衰退現象並未真正出現，出版社針對當季「主力行銷之新書」(即所謂的Frontlist)，以調漲定價方式彌補未來此類主打書籍銷售量可能的快速跌幅，如此一來，連鎖書店通路也開始不滿意此調價行為，反而要求出版社給予其零售通路更大的折扣數，這種亂象是Book Law制度無法明確防範與制止的事項。[6] 一般而言，出版社通常將當年度預先出版的新書分成兩類，主要分為主打書/衝榜書（Frontlist）和相對於次級的一般新書（Midlist），用來區別產品級別、看好度及預售能量高低。前述提到的出版活動，實體通路數量的減少可能導致無法有效確實發行，也就造成出版社以商業考量進行新書宣傳資源的分配。由於次級的一般新書除了行銷資源分配較差外，被合作夥伴採購的接受度亦不高（書商不看好其產品的銷售機會），使得產品市場能見度不高。至於大部分的當季主打新書一向都是出版社行銷政策上的兵家必爭之地，相對而言，出版社常另有盤算，較會傾注大量的人力和物力進行宣傳和行銷。[7]

但是在過分顧慮這些書種的銷售狀況下，以提高出版定價方式操作，不僅打亂了原有暢銷主打書應有的低價策略；此外，反遭零售端求取更大通路折扣，更是始料未及之事。

在同年2月Haaretz論壇版文章中一篇名為「摧毀希伯來文學的那一群人」(The folks who destroyed Hebrew literature)投書就指出若干現象，引起了許多出版人的迴響：[8]

1.      Book Law已經迫使出版者大幅削減新書主打書種，即使是知名作家當面臨書市銷售數據突然下滑，他們難以相信自己的著作竟然賣得如此少量，導致版稅銳減；

2.      圖書館採購則因書價被刻意調高，也影響了採購數量。

3.      讀者更無法掌握哪些新圖書屆滿18個月期限後，將採取的折扣狀況。

4.      在讀者不願付較高書價情形下，出版社不願替未具知名度的新作家出版作品，而希望作家代之以自費出版。

5.      其他：因價格折扣限制，新出版的兒童青少年圖書難敵舊有的作品。新書銷售緩滯，連帶影響出版社及其相關職員與所有著作權益人的收入；書店為求利潤，必須擴增其他非圖書商品的銷售；只有富人買得起新書，較低經濟收入的民眾與學生無力購買。

(一)書市現狀與事實的分歧

平實而論，上述論壇投書所擔憂之現象，不論是否邏輯過於簡化或武斷，但是畢竟仍有一些事實依據，以及難以釐清的現象存在，因此也就加深了反對Book Law制度意見者的更多疑慮。以色列現任文化暨運動部(Ministry of Culture and Sport)部長Miri Regev向來強烈反對圖書市場的干預政策，原本若國會對於Book Law無任何延長期限之決議出現時，則其落日條款訂於2017年2月5日期滿，計有三年試行期。但她於2015年5月一上任即積極研議廢除Book Law，在2016年3月對新國會的聽證會上亦認定過去一年來（即意味實施Book Law以來）主要造成了整體書市衰退20%、童書市場下滑近30%、Book Law所規範18個月內銷售限制下的新書則衰跌達60%；此外，尚有原本文化多元（出版品種類增多）的預期現象並未出現，反倒是出版社出書更趨保守使得新銳作家難以出頭，以及大連鎖書商市場銷售占比未明顯降低，其市場寡佔情形並無改善；更有甚者，部分零售通路反其道而行，反而向出版社要求更大折扣等不合預期與邏輯之亂象，則通通歸咎于Book Law短短一年來的施行結果。[9] 上述種種缺失，新任上台的Regev即便不一定全部否定該制度，但對於「變革」Book Law態度更趨明確之際，也就相對湧現了反對廢除Book Law的聲浪，他們表態認為該制度至少已保障了作家合乎體面尊嚴的版稅比例，也確實有助於獨立書店生存，防止了兩強壟斷惡化局面。[10]

一般咸信未來若無Book Law，圖書消費者或許可以再期待低價折扣圖書的來臨，但是小型出版社與書店將會處於財務緊張不安中。曾參與Book Law訂定研議程序的國家經濟會(National Economic Council)前主席Eugene Kandel，對於即將遭到廢止的Book Law後續發展提出警訊，他認為廢除後可預見的未來，小型出版社毫無選擇性地關閉或被合併之情事，仍將一再地重演，而在不出幾年的時間內，以色列將只出現二到三家大型出版社、兩家大連鎖書商，這就是以色列多樣的文學市場將面臨的挑戰與困境。[11]

而根據Eugene Kandel的看法，以色列書市的重大失序並非可歸責于Book Law，反倒是原本市場上的大型連鎖書商(Tzomet Sfarim)長期被某些特定的主要出版商(Kinneret Zmora-Bitan和Modan)把持之結果，這類壟斷讓大部分的其他出版社對連鎖書商的通路折扣壓至最低價，毫無利潤可言。然而，這類出版業界運作之內情，不僅民眾無法獲悉和瞭解，也被Regev刻意忽略。[12]

就事實而論，舉凡政策制度推動的時機點通常都會是事件成功與否的關鍵因素之ㄧ，因此，有觀察家認為Book Law的推動適逢以色列社會抗議生活費過高的聲浪中展開，這種政策與社會氛圍步調不一的情境，無疑同為阻力。由於Book Law，一如一般的FBP制度，它某種程度剝奪了書店最終定價折扣銷售的權利，即使約定了出版商與書商之間年度批售折扣幅度協議，以及在零售價提高(不打折)與銷量需求衝擊的雙重原因之中，若以色列依舊在連鎖書商兩強環伺底下，最終是否有辦法達成理想合宜的通路協議？對於此事，仍有人無法樂觀以待。[13]

(二)民粹與理念交錯下的爭議

從政黨立場而論，Book Law為左翼政黨Meretz（梅瑞茲黨）國會議員Nitzan Horowitz所提案，而由隸屬右翼執政黨Linkud(聯合黨)時任文化體育部長的Limor Livant推動。甫於2015年5月新任的文化部長Miri Regev所屬的Linkud係國會右翼保守政黨；但是由於Regev深信Book Law造成複雜且難以預料的結果，也使得所持否定制度的態度，在其上任後更加轉趨堅定。2016年5月30日以色列國會終於在Linkud同黨國會議員Yoav Kisch的提案下通過廢除Book Law議案，施行未滿期限的Book Law確定於2016年9月1日提前落幕。[14] 此舉也引起了政治評論家指Regev立場乃是「基於意識形態，而非本於事實」。[15]

左翼報紙Haaretz社論更直言先前Regev為此案存廢與否，於2015年所指示成立的書市監督調查委員會，在2016年3月會中得致的調查結果並非全然否決Book Law的成效，因為：

委員會中絕大多數成員(6:1)仍支持繼續運作此法令，甚至認為應該擴增適當法條來因應改善現行困境，然而Regev卻有意忽略建議，一意孤行。而委員會所呈現的數據也顯示自制度施行以來，書市與圖書消費皆已回彈，小型書店與其他購書管道亦有所強化，並且小出版社同樣有感於Book Law帶來的正面效應，即使連出版社與一些獨佔的連鎖書店也漸取得了更合理的平衡關係。[16]

該Haaretz社論最後表示難以理解為何Regev拒絕再等9個月，好讓Book Law如期試行結束，竟刻意忽略委員會先前結論，令人不得不懷疑這莫非是文化部長另類「民粹主義者的決定」（yet another populist decision），因為「她不求改善書市的前景，而只圖個人的選舉前途。」[17] 另一篇由以色列著名的新聞主持人暨時事觀察家Nurit Canetti的報導同樣指出廢除之舉，無疑顯示出Regev在立法之初對於地方出版產業情勢的思慮不周延，Regev此舉宛如掀起另一場「雅趣知識份子與普羅大眾之間的文化對峙」。[18]

當初提案制定Book Law的Meretz（梅瑞茲黨）黨魁Tamar Zandberg則呼應了Haaretz的社論，猛烈抨擊以色列文化部廢除此制的不當，因為：

文化部長Regev雖召開委員會，卻因結論不符其立場，故設法隱瞞會議結論，幾經劇烈抗爭才得以獲悉被掩瞞的報告內容，而我們始瞭解到為何她想掩瞞內容：因為根據所顯示數據資料，該法令[Book Law]實施之後，圖書銷售明顯激增，看來已經穩定了書市，並且過去瀕臨破產的大型連鎖書商已活甦，小書店也更加穩固。[19]

顯然在此委員會2016年的報告中，曾述明Book Law不但奏效達成預期，在實施此制度的期間，圖書營業額不但仍達到2013年實施制度前的水平，更高於2014年營業額，該委員會調查報告內容以及隨後的國會聽證會，恐遭Regev作假且誤導了國會。[20]

更多質疑聲浪似乎不僅來自政治舞台，以色列出版者協會理事長Racheli Edelman也相繼指控該委員會主席同為Regev辦公室主任，立場可議；而且制度並無必要提早落幕，若果真廢除，則僅只多替Regev的「政治議程」(political agenda)服務罷了。這些指控已隨著後續報導的出爐愈演愈烈，國際出版者協會(International Publishers Association)對於以色列文化部長企圖撤銷Book Law的舉措，則以「落在政治詐欺中的FBP」形容了這次的事件。[21]

姑且不論Regev的真正動機如何，一些媒體在評述此廢除之議時，也質疑儘管調查委員會不完全贊同廢除Book Law，但為何Regev如此執意急於廢除同屬相同執政黨的前任文化部長Limor Livnat所制定實施的法令？改弦易轍的政策背後是否還有不為人知的考量？而Regev過去向來的強勢作風也連帶引起不少批評。至此，Book Law廢除與否之理性辯論似乎陷入了羅生門的情境。

三、結論與建議：配套措施的慎選

觀察外國FBP的實施，是個有趣卻不易掌握的題材。不同國家FBP制度興衰或人事臧否，都各有其特殊且細微的情境，非箇中人往往難以論斷，這是研究的侷限。以色列Book Law案例相當新穎與鮮活，它反映了圖書零售價格制度下，理論與現實、理念與民粹之間的角力。然而，正如以色列的Book Law所涵蓋範圍不僅止於FBP精神而已，因此，其所造成的影響與批評並不能完全套用於一般FBP合宜性之探討範疇。我們從以色列案例中體會到左右翼政治立場可能是FBP不可否認的一種政策形成模式，而當面臨不同國家及不同的圖書出版與閱讀文化時，我們怎麼能夠輕率據以論斷國外FBP對於自己國家書市的絕對是與非? 以色列的Book Law存在著許多政治爭議，就目前發展情形而言，該法令應該會就此告終，但是後續是否仍再回復制度敗部復活？在未見到任何以色列對改善僵局，所可能提出因應的新配套措施之前，此事實屬難以預料。

由於Book Law涵蓋層面較一般FBP寬廣，它不僅只規範了圖書零售價格、要求協議通路批售價格約定，更將作家版稅保障約定擴增至新書限制期間外的額外年限，這種涉及書市銷售秩序以及作家版稅權益兩項議題至於同一法規之中，也就更容易引起不同權益人的意見衝突，在錯綜複雜的聯動因素與利害關係下，不僅難清楚釐清究竟哪一環節較有疑義，也無疑地使得Book Law必須概括承受所有的負面評價。

任何國家若欲實施FBP都必須有完善的配套、督導措施與適應(觀察試行)期。那些配套及督導措施是為了強化目標性的作為，亦是為了遂行政策而輔以設置；而適應期是為了合理掌握變化與真正需求而設。所謂的「配套措施」可從廣義與狹義解。所謂廣義的配套措施指的是：該制度本身以外的其他相關措施或鄰接制度，例如：圖書銷售減免VAT、購書抵稅，乃至圖書消費券等等振興出版方案；狹義之配套措施則為該制度內所規範限制的對象及情境之條件，例如：新書種類與版本、銷售保護期限、限制折扣數、例外條件，甚至如同以色列置作家版稅保障於Book Law等等內容細項之配搭。若從以色列實施Book Law的案例中汲取經驗，則未來實施FBP之「配套措施」除必要之核心功能規範外，在施行之初，宜謹慎思考適用對象與應用層面，逐步適時酌予調增；或許也應盡可能利用廣義的配套措施，也就是另立各項獨立法規來妥善處理各自因應事項，避免無謂的干擾變項交纏，導致無法歸因咎責。

最後，對於Book Law所訂定之「試行期限」，由於部分民眾不免對於限定圖書零售價格制度有所疑慮，若能在立法之初，強調設定試行期間之必要，即彰明其目的除了有助於取得書市實施FBP前所未有的事實證據、具體反映此新制度影響效益，以及妥為損害控管之用途外，亦將有助於舒緩業界和民眾的抗拒心理。是故從精神與目的而言，「試行期限」仍不失其價值與策略性，因為在試行期結束時，政府、業界與社會大眾便可深究該制度實際所遭遇之問題困境，提出改善方案或確認終止施行，而這樣的制度設計將會更良善可期。


致謝：本文張貼之後，正式公開發表於文化部「圖書定價銷售制度對出版產業影響評估研究報告」第陸章。引註格式建議：邱炯友，「以色列Book Law興衰與爭議」，於圖書定價銷售制度對出版產業影響評估研究報告，文化部委託研究計劃，民國105年。

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[1] International Publishers Association,“Israel’s Book Market in 2015,”February 26, 2015, http://www.internationalpublishers.org/market-insights/country-reports/283-israel-s-book-market-in-2015.

[2] Lahav Harkov, “Regev Forms Committee to reexamine Books and Authors Law,” The Jerusalem Post, June 4, 2015, http://www.jpost.com/Israel-News/Politics-And-Diplomacy/Regev-forms-committee-to-reexamine-Books-and-Authors-Law-405080.

[3] Herzog Fox & Neeman, “Israel’s New Authors Act,” Lexology, January 28, 2014, http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=00148cfe-eae1-455b-96fd-93698702da3e.

[4] Ibid.

[5] Adi Dovrat-Meseritz, “Israel's New Book Law Bans Discounts (Except It Doesn't),”

Haaretz, February 7, 2014, quoted in Liam O’Brien, “Israel’s Book-pricing Law, One Year Out,” MobyLives, February 5, 2015, assessed July 3, 2016, http://www.mhpbooks.com/israels-book-pricing-law-one-year-out/.

[6] Ibid.

[7] 從其他角度而言，一般書市也涵蓋了三類書種，在於表達出版社新舊出版品之意義。同一季所發行支書即可分成Frontlist即被歸入主力行銷對象的新書，以及Midlist即針對同為新書種，但相對而言，較有藝術和學術價值，卻不為商業行銷主軸之嚴肅議題書籍稱之。通常由於出版社常對Frontlist較為照顧與重視，因此，隨著出版社將精力越來越集中在Frontlist圖書身上，Midlist圖書及其作家正面臨著困境。另一類圖書則概稱Backlist係指非當季書籍，其中當然包含了長銷書。資料參考自王興棟，「畅销书战略：出版社的最佳选择吗？」傳媒學術網，2003年1月17日，檢索於2016年6月17日，http://chinamediaresearch.cn/article.php?id=1082.

[8] Nehemia Shtrasler, “The Folks Who Destroyed Hebrew Literature,” Haaretz, Feb 04, 2015, accessed July 9, 2016, http://www.scoopnest.com/user/haaretzcom/562824413742391297.

[9] International Publishers Association, “Israel Scraps Fixed Book Price Amid Political Chicanery,” June 30, 2016, http://www.internationalpublishers.org/policy-issues/fixed-book-price/knowledge-bank-fixed-book-price/411-israel-scraps-fixed-book-price-amid-political-chicanery.

[10] Lahav Harkov, “Regev Forms Committee to reexamine Books and Authors Law,” The Jerusalem Post, June 4, 2015, http://www.jpost.com/Israel-News/Politics-And-Diplomacy/Regev-forms-committee-to-reexamine-Books-and-Authors-Law-405080

[11] Nurit Canetti, “When Books Become Issue of Israeli Populism,” Al-Monitor, June 2, 2016, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/06/israel-books-bill-cheap-prices-populism-miri-regev-writers.html.

[12] Ibid.

[13] Herzog Fox & Neeman, “Israel’s New Authors Act,” Lexology, January 28, 2014, http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=00148cfe-eae1-455b-96fd-93698702da3e.

[14] David Rosenberg, “’Book Law’ Banning Discounts on Book sales Repealed,” Arutz Sheva, May 31, 2016, http://www.israelnationalnews.com/News/News.aspx/213037.

[15] Liam O’Brien, “Israeli Government Repeals Controversial ‘Book Law’, ” June 2, 2016, accessed July 3, 2016, http://www.mhpbooks.com/israeli-government-repeals-controversial-book-law/ .

[16] Editorial, “Israeli Government's Puzzling Rush to Cancel Law Aiding Israel's Literary Industry,” Haaretz, May 27, 2016, accessed July 3, 2016, http://www.haaretz.com/opinion/1.721791.

[17] Ibid.

[18] 原文“cultural confrontation that seems to be taking place between highbrow intellectuals and the public at large”見Nurit Canetti, “When Books Become Issue of Israeli Populism,” Al-Monitor, June 2, 2016, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/06/israel-books-bill-cheap-prices-populism-miri-regev-writers.html.

[19] David Rosenberg, “’Book Law’ Banning Discounts on Book sales Repealed,” Arutz Sheva, May 31, 2016, http://www.israelnationalnews.com/News/News.aspx/213037.

[20] International Publishers Association, “Israel Scraps Fixed Book Price Amid Political Chicanery,” June 30, 2016, http://www.internationalpublishers.org/policy-issues/fixed-book-price/knowledge-bank-fixed-book-price/411-israel-scraps-fixed-book-price-amid-political-chicanery.

[21] Ibid.