邱炯友 教授
國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所
ㄧ、前言：圖書館與作者權益的關鍵意義
「公共出借權」（Public Lending Right；以下簡稱PLR）或稱「公共借閱權」以及其類似制度的實施，多年來歷經各國的運作發展之下，該制度的受惠對象幾乎涵蓋著作物相對應的各種權益人。[1] 其中「(紙本)圖書出版品」為各國最基本且必備的出版品類型；至於視聽影音資料或電子出版品之適用與否，則各國不一，尤其是此制度對於「電子出版品」的適用，至今不但少見，其條件亦未十分成熟。從PLR實施發展過程中，源於1940年代丹麥、挪威等國的此類制度，數十年來也在許多國家，特別是歐洲國家中，持續、穩定、有組織的運作著。在近二十多年來，因緣際會之下，始於1979年立法並於1982年開始實施此制的英國，現今已積極扮演推動PLR制度的使徒角色，也成為此制度的國際標竿。
以歐盟為首的國外PLR機制已趨穩定成熟，若依前任英國PLR辦公室主官(PLR Office Registrar) Dr. Parker之述，則實際上略涉PLR相關立法的國家已達54國，重新認識PLR儼然成為文化出版的「國際趨勢」。而此制度在名詞的使用上，許多北歐國家也採用「圖書館補償金」(Library Compensation)稱之，此外亦有國家將其稱之為「圖書館出借權」(Library Lending Right)、「圖書館使用費」(Library Royalties)或 「作家出借權」(Author’s Lending Right)。[2] 這些稱謂莫不看出PLR制度的兩大相應角色為：圖書館與作者。
PLR制度截至2016底計有32國施行，其中除了紐西(1973實施)、澳洲、格陵蘭、加拿大與以色列(1986實施)，餘28國皆為歐洲國家(1946丹麥成為PLR首先實施之國)。亞洲國家除了台灣多年來時而出現PLR之籲求外，日本及香港對此議題也曾積極訴求或活動研擬，香港近年來擬推「授予公共圖書館圖書借閱權」將其稱之為「授借權」既相當活躍積極。[3] 然而，國際所謂的「Public Lending Right」並不僅只侷限於發生在「公共」圖書館；而不論是出自出版社或作者身份，也不盡然全基於「（著作權）權利關係」的「授予」下而產生此制度，香港推行此制度或許有其特定背景條件，故以此「授借權」為命名。然而，「授借權」在實質意義上與名稱涵義上，卻並非是國際通用且合宜的中譯名稱。
台灣迄今並未實施PLR類似制度，出版事業主管機關業已由過去的新聞局，轉變成現今的文化部；而文化部的前身既為「作為統籌規劃國家文化建設施政的最高機關」之文化建設委員會，其在全國與地方扮演著文化政策規劃發展與推動者的積極角色。「出版」乃是文化建設發展極其重要之一環，集出版業務與文化創作環境建設和發展輔導於一身的部會，在繼多項出版事業補助與輔導政策作為中，PLR制度的研擬，既使它並不充分具備「振興出版產業」之果效，但是無疑地，就文化政策而言，特別是積極照顧一些常處於經濟貧窮線邊緣的「文藝作家」而言，PLR成為一種積極選項之一。[4] PLR制度既探討了文化出版環境的價值，重視出版事業對於國家文化發展之關鍵角色；同時亦可兼顧藝文創作者相關的獎補助權益之賦予。職是之故，PLR的應用並非一定以著作權權益為唯一依歸，舉凡文化、社會福利等因素皆可形成制度施行之根基。
二、PLR制度之實施：以作者為中心、出版者為輔
我們泛稱的PLR制度通常意指：肇因於圖書館（常見但不限定必為「公共圖書館」）將館藏內的圖書出版品免費出借給讀者，因而可能造成該借閱作品作者之市場銷售版稅收入，甚至連帶影響出版社等其他相關權益人之銷售收益，而衍生出政府以適當比例之補償金或酬金（remuneration）支付給作者（或其他該出版品相關著作權擁有者）的一種權利照護關係與制度。就精神而言，講求「合理報酬」(fair remuneration)，並非在乎酬勞之高低，而是在於PLR意義與對圖書館館藏作者的尊重。PLR運行模式因不同國情而異，就補償酬金之金額計算標準而言，就俱有數種模式：主要是以圖書館館藏之借閱次數(loan)、館藏冊數(stock/copy)以及館藏種數(title)等三種方法擇一；或混合上述多項採計之，此外亦可採行以受益當事人申請年度補助款(grants and subsidies)之補償給付方式。
近年來，由於歐盟要求會員國必須實施PLR制度，故使得新成員國，如：羅馬尼亞或馬爾他等，更加積極參與PLR各項國際會議。整體上，已實施PLR的國家，其PLR運作方式相當複雜多元，舉凡：立法來源、經費來源、酬金單位核計方式、語種與公民資格、適用對象(contributors)、圖書資料適用範圍、管理機構、圖書館類型、PLR基金使用規範(如：使用於作家退休金、PLR圖書館購書補助、特定社會福利或文化用款比例等)不一而足。[5]
在現今網路環境中，即使2011年布魯塞爾召開第9屆International PLR Conference，會中即已論及「數位出借權」(Digital Lending Right)議題，但對於往後圖書館館藏日增的電子資源該如何因應PLR制度？或PLR該如何因應圖書館數位館藏使用？其中仍充滿了變數與未知。未來「數位出借權」的議題也將是繼「圖書館(數位資源)法定送存」之後，興起的重要研究課題。
然而，實施PLR於「(紙本)圖書出版品」依然是歷史時空下的必然，圖書出版品「作者」(author)在所有實施PLR制度之國家，因為此制度之精神與初衷等因素，也就自然成為最核心、最優先的制度補貼受惠之權益人。其餘像是「出版者」(publisher)以及甚至是編輯者(editor)與插圖作者(illustrator)等是否同為PLR的補貼與受惠對象之ㄧ？便有很多國家各自有不同見解。若就其中最具話題性的「出版者(出版社)」而言，顯然這個身份因為係屬於身負出版籌劃、出資、編輯業務大任，同時也是眾多PLR權益人之「東家」，因此是否也該以合理比例分享PLR之補貼酬金？諸如此類的問題皆是任何實施PLR國家在其制度上必須加以思考與定論之事。例如：籌劃出資角色的「出版者」常挾出版授權合約中，所約定的銷售版稅額分配，據以要求同與作者分享PLR酬金比例，究竟是否合理並符合PLR實施精神或國情？這類涵蓋「出版者」為補貼對象的PLR國家，目前顯示僅有7個PLR國家將「出版者」列入適法對象。[6] 換言之，大部分PLR國家是以圖書館館藏著作之作者為主，其次才為出版者等其他權益相關人，此皆肇因於每個國家在衡量PLR精神、法源、政策、國情(文化、財政預算)差異所致。
就PLR最核心的權益人「作者」為例，除去公共出借權除了在補償金計算方式有所不同外，對於欲接授補助的作者，各國皆有不同的待確認附加事項，常見的事項有下列幾種：作者國籍或正式居住地、補償權利之轉讓與繼承規定、著作的著作權歸屬、著作之類別屬性、著作權之互惠協議與原則、適用之補償年限。[7] 而這些館藏範圍內的「作者」及其「作品（出版品）」都必須按制度所適用之規定，事先掌握與登記；並且選定哪些是負責此制度施行的「圖書館」，這些依據地理座落等因素而選定的若干圖書館，它們通常被稱之為「PLR樣本圖書館」。藉由這種明定關係與場域之措施，才足以使得PLR在可控制、可測量的範圍下遂行。
圖書館、出版者、作者本是合作共生關係，且是同屬一個文化社會群體。圖書館員本質即是愛書人。PLR向來不應該爭執於出版社與圖書舘之相互咎責，圖書館恐懼資源(預算)的被瓜分、資訊自由(或所謂公共利益)受損問題等本即為事實，但是，若能體認PLR執行規模是「來自政府預算」的「組合式的選擇」，且其適用範圍可大可小，則恐懼將未必存在。各國PLR各有其制度傾向，但預算通常來自(中央或地方)政府，而非必然取自圖書館。巧妙運用各在其間，沒有任何國家PLR是完全相同。例如：僅僅荷蘭、盧森堡、比利時(部分)三個國家之PLR運作係來自圖書館預算；然而在荷蘭，個別圖書館雖然挹注了PLR基金，但其整個圖書館社群都能將此視為非常合情合理的付費機制，就像影印該付費一樣般的自然。尤有甚者，按歐盟1992/2006 Directive所揭示，PLR可視各國文化政策而異，但至少必須實施於「公共圖書館」，而且除非由政府/圖書館支付酬金，以取得授權，否則著作權利人有專屬權禁止其書籍供圖書館借閱。一般而言PLR制度的存在常依附於兩種概念之上：[8]
1. PLR可以是一種著作權-- 賦予著作物權利人的「有限壟斷權」，此權利允許權利人在某項受保護的實體著作公開出版後，仍有權批准或禁止公共借閱。對於公共借閱的批准將可透過授權或委由版權中介團體，代替作者收取版稅費用方式為之。
2. PLR可以是一種「酬金權」（remuneration right），而且往往與國家文化政策目標一致，而未必與著作權有關。
值得注意的是不管認定如何，此兩種概念所給予作者的酬金權都不被界定為著作權版稅費用。此外，PLR的實施基礎當可藉由三種方式運作：
1. PLR可以透過訂定專法而運作
2. PLR可置於著作權法下而運作
3. PLR可於國家的總體政策中落實，以支持國家文化政策與語言政策
PLR是作家賴以持續不斷從事專業創作與維生的最根本獎勵和經濟來源之一。PLR的施行也必須仰賴既有著作權中介團體或相關的集體管理組織（Collective Management Organisation），或是訂定專法或其他法規命令來有效運作。它是文化政策也是社會福利政策；既可巧妙應用於保護本土語種創作，亦可以指定用於作家養老津貼、旅費、研究補貼等，因此俱有相當靈活的政策彈性。
今日儘管電子書資料庫在圖書館的發展也已經蔚為趨勢，但新興「數位出借權」（DLR）的探討則仍是新近6或7年內的研究議題。PLR/DLR發展已經與目前出版界B2B電子書借閱平台的開發而更加迅速複雜，亦攸關圖書館與出版產業之健全互助關係，但是對於PLR的實施發展而言，儘管歐盟法院要求歐盟會員國必須於2016年底前，應將電子書借閱（ebook lending）入法，但除了少數國家（例如：英國）之外，其他各國仍大抵維持在傳統紙本圖書或視聽影音資料之範疇。[9] 2017年2月22日英國在通過其上議院（House of Lords）審議後，PLR制度已有了大突破：英國PLR已確定納入圖書館網路電子書（含有聲書）服務，可望於2018年正式執行。這項新制度的落實歸功於「數位經濟法案」修正的成果，從該案之議會議事錄（Hansard）中，可感受許多上議員的發言足為未來典範。而未來也可做為台灣圖書館電子書資料庫借閲機制思考。[10]
三、台灣PLR之迷思與曙光
審視PLR的國際發展現狀，傳統的PLR已經是相當成熟的一項文化政策，絕非僅是一種「假設」的制度。然而，我們不難察覺仍有不少的偏見迷思。
台灣於研議PLR過程所產生的各種政策思辨，其價值意義將遠大於單純的PLR制度推動。圖書館與PLR預算並非絕對具「競爭關係」；亦不必然排擠圖書館預算。設若預算來自文化部，而非教育部，將可化解圖書館經費遭連帶削解之疑慮。再者PLR可依各國環境與政策量身訂做，對於西書中譯之翻譯著作或書市暢銷書等等特定書種是否制定排除條款？國內出版社可否依據出版合約之衍生權利，再與作者分配政府所撥予的PLR酬金，或逕由政府將PLR酬金單單限制予作者？凡此種種情境，皆可視未來真正實施內容而定。
（一）錯誤的迷思與正解
在台灣，因為主管機關角色之故，教育部向來對於PLR的認識皆取材於圖書館界。然而，部分圖書館人對於PLR的不求甚解，也就誤導了主要圖書館主管機關--教育部的觀念。例如：外傳「國內大部分出版社擁有著作財產權，所以PLR補償金將大量流向出版社，而非作者」云云，若依前述IFLA精神，則並非必然之結果，此言實屬多慮。國外PLR制度通常設有最高酬金額度。例如:英國2016年僅約300位作者（佔3%）得到最高額酬金（法定£6,600），絕大部分預算盡分配給其餘的22,000作家等權益人；有80%的作者（許多是退休者、童書作者、非暢銷書作者）之PLR收入是他們最基本的收入來源。[11] 因此「錦上添花者」或「享馬太效應者」實屬有限。
再者，儘管出版市場與圖書館事業分別有不同客層來源，圖書之「借閱」與「購買」、「暢銷書排行榜」與「借閱排行榜」之消長互動因素複雜，然而出版界與作家應該不會企圖以收取PLR酬金來「制裁」圖書館，也應該未曾否定圖書館提升全民閱讀素養、書市館配銷售的重大貢獻。此外，再就PLR制度的借次計算原則而論，從PLR所得到的酬金乃是針對作家作品在圖書館被「二次使用」（secondary use）的補償，無關於銷售市場，絲毫不改變「圖書館仍將是出版者的重要客戶」之事實，故「實施PLR會對作家們的作品銷售產生反效果，將讓銷售成績下滑」之慮亦難成立。因此，討論PLR，並不須要再討論「誰幫誰」或追究「誰欠誰」的命題，此假設議題既不須討論、亦毋庸再費時求證。
在實施PLR制度的技術問題上，就採行借閱次數為依歸的PLR國家而言，早期存粹借由人工執行借閱書目統計的時代已成過去，區域性標準書號(SBN)的國際化(即成為ISBN)與圖書館自動化系統皆已相當成熟，電子書的借閱平台服務系統也常見於圖書館中。由於PLR已經早由過去借助人工及OCR檢視ISBN登錄，進步到ISBN條碼化以及電腦管理系統的時代，「PLR的數據統計困難，工作將增加圖書館的行政負擔、業務壓力與管理成本」的疑慮亦大大減輕。在國際實際運作上，一如圖書館自動化系統運作般，PLR已經具備管理作業系統。就全國借閱統計數據管理而言，英國 LEWIS (Loans Enquiry Web Information Service)系統彙整了各個PLR樣本圖書館自動化系統所產生的借閱統計數據，進一步免費提供圖書館運作，LEWIS系統涵蓋各類借閱次數統計模組及相關檢索功能，繼而達到掌握更多元的圖書館借閱資訊，以及擴大PLR實施成果，足以提供出版業界與圖書館界許多珍貴數據。[12] 即使以英國為例，PLR Office的整體營運成本（含LEWIS、人事、業務費）僅占整體PLR預算的9%。因此，就如同昔日「購書抵稅」之議，曾引起反對者質疑將增加書店業務負擔云云。[13] 若繼「圖書館經費不足」之後，而以「圖書館人力不足」為由否定PLR，則恐純係心態與觀念問題。[14]
台灣PLR制度的設計應屬漸進性，避開為制定著作權法與實現福利國家的困局，而從反映在文化獎助方面著手。此一新契機的到來不僅只在於作家團體的認知，同樣也在於圖書館的積極務實態度，提升圖書館資訊服務的效能，以及各方強調整個圖書出版市場與圖書館間的相互依存關係，而數位資訊之PLR制度設計亦考驗制度本身的未來存續。[15]
（二）黎明前的曙光
在未來，若能真正體認PLR制度之重要性與必要性，政府相關機構必須：[16]
1. 思考國情與文化發展之重點，積極擬訂政策說帖，召開政策公聽會與說明會，並規劃適用規模與標準；
2. 展開小規模制度與系統研擬，以某特定圖書館進行原型(Prototype)研究，尋找合理可行之運作方式。
3. 協調PLR圖書館，組織或輔導適當團體扮演PLR授權與徵集機構(collecting and licensing)功能；
4. 協助開發或選訂PLR運作系統，以利制度之登錄與管理運作；以「小而美」之原則為起始點，穩健逐步擴充PLR實施範疇。[17]
然而，除了上述步驟，以及所有涉及PLR業務所必須先行籌措的預算編制、制度面選項之確認之外，我們也不難察覺在圖書館、作者兩造之間，我們仍有額外的兩項問題待解決：
1. 重啟權益管理仲介功能
先就PLR制度的核心權益人 — 作家而言，目前台灣作家對於PLR的認識仍不足，相較於歐美作家以組織工會維護自身工作權益；但在台灣，「作家」職業缺乏保障，有時連日常勞健保投保都成問題。過去曾有過的「中華語文仲介團體」現在已不復存，若PLR仍需要有關著作財產權的清償機制配合，則未來便須要再成立類似的「著作權償付中心」(Copyright Clearing Center)或所謂的「作者授權中心」(Author Licensing Center)。不論未來是否可設立此類仲介團體；或強化現有作家團體之運作組織，但是舉凡實施PLR制度仍必須委任某機構擔負統計彙整、作家登錄、酬金配給等實際管理重責，此乃不爭之事實。
若從社會運動角度觀看PLR，台灣更須要有相關的作家協會或團體來擔負此責，但台灣的作家組織向來卻積弱不振。從國外發展軌跡發現：PLR至度的推動必須像是一種社會與公民運動，從民眾、專家（如：圖書館員）、首要利益相關人（如：作家與作家團體）與次要利益關係人（如：出版者）、政府（如：文化部、教育部、地方政府等）的共識與協力而完成。而圖書館對於PLR經費的認知，應該是回溯本源，積極協同作家和出版者們，共同向政府爭取經費大餅，如此便也盡到圖書館的善意和責任。[18]
2. 館藏借閱統計管理功能
台灣目前公共圖書館自動化系統借閱統計相關問題仍然有待克服。國內公共圖書館自動化系統目前的市場佔有率以淩網HyLib自動化系統為主，僅有數家使用艾迪訊系統，臺北市圖較為特殊採用國外原廠SirsiDynix自動化系統，本土廠商所研發的圖書館自動化系統價格較為低廉，然而在設計考量與功能提供方面，有其先天的限制．無法像昂貴的國外原廠系統擁有擴充性。因此台灣在初擬PLR制度時，首先仍必須考量國內擔任PLR樣本圖書館之自動化系統橋接技術流程與功能，並且解決相關圖書館與自動化系統廠商所新增之系統開通經費；某些圖書館館員可能仍認為借閱統計資料的提供，增加自身的業務負擔，對於文化部與PLR計畫並不友善，為促進計畫順利進行，宜加強宣導與溝通。
四、結論
近幾年來，台灣不論是出版產業、圖書館界、政府機構都對PLR制度不僅有所期待，亦有疑惑。因此欲將PLR制度與發展、理論與實務進行週密的檢討釐清，此時機已大致成熟，除了新機關--文化部的成立因素外，重視文化出版環境之健全發展、提倡閱讀文化與鼓勵藝文創作，以及落實保障作家權益的種種理念下，探討PLR實施議題的適切與急迫性顯然已刻不容緩。文化部已經啟動了台灣出版品公共出借權的法制作業、實施機制及效益評估之研究工作，不久的未來，理應會有更明朗與積極的作為。
我們期待台灣PLR制度的設計應是漸進性的，避開為制定著作權法與實現福利國家的困局，而從反映在文化獎助方面著手。此一新契機的到來不僅只在於作家團體的認知，同樣也在於圖書館的積極務實態度，以及各方都能重視整個圖書出版市場與圖書館間的相互依存關係，而順勢而起的數位資訊PLR制度設計亦將考驗制度本身的未來存續性。過去，台灣文化出版政策一直在原地踏步，政府只要拋下「出版業內部無共識」一句話，便可高枕無憂，不必再後續費神研擬更細步的執行措施來溝通說服，以遂行更高的文化政策理念；也更不必為政策風險擔責。這是執政者最好的禮物，卻是社會最大的損失！對民主政府而言，因為這已不再是「民粹」的問題，而是「你們專業的問題」！這個「你們」也就是「我們的作家們、出版家們以及圖書館界」的共同專業權責問題。
[1]許多不同出版品類型所對應的各種可能權益人，包括了authors, publishers, illustrators, photographers,
editors/compilers, translators, artists, film producers, narrators, adaptors/retellers composers
等其他智權貢獻者)。資料見PLR International, “PLR systems around
the world: Some basic facts,” https://www.plrinternational.com/plraroundtheworld.pdf。
[2]邱炯友。「公共出借權與圖書公閱版：照顧了誰？影響了誰？」。引自徐金芬，「公共出借權問題初探」，圖書館學與資訊科學，17卷2期，199年10月，頁64-92。
[3]香港版權影印授權協會，「『授予公共圖書館圖書借閱權』(Public Lending Right，簡稱『授借權』PLR)便覽」，http://www.hkplra.org/wp-content/uploads/2014/03/Public-Lending-Right-Summary.pdf。
[4]相關探討參見：邱炯友與張桓瑄。「台灣作家團體的催生與公共出借權發展」。文訊雜誌 373期（2016年11月號）。
[5]PLR
International, “PLR systems around the world: Some basic facts,” https://www.plrinternational.com/plraroundtheworld.pdf。檢索自2017年5月14日。
[6]Ibid.
[7]邱炯友。「公共出借權計畫之本質與價值」。教育資料與圖書館學 38卷，3期(2001年3月)：272-274，http://joemls.dils.tku.edu.tw/fulltext/38/38-3/271-286.pdf。
[8]IFLA,
“A Position on Public Lending Right (2016),” https://www.ifla.org/publications/the-ifla-position-on-public-lending-right--2016-.
[9]歐盟國家外的加拿大，可望於2017底實施PLR應用於電子書範疇。
[10]Society of Authors, “PLR extended to remote
e-lending,”
23 February 2017.
[11]International Authors Forum and International
PLR Network, “Key points to remember for PLR campaigns,” Public Lending
Right (PLR): An Introductory Guide. 2016. http://internationalauthors.org/wp-content/uploads/IAF-International-PLR-Guide.pdf.
[13]林英喆、張夢瑞、徐開塵，「爭買書抵稅，立委雄辯滔滔，看文化盛事」民生報，民81年7月4日，28版。
[14]邱炯友。「不曾被遺忘的歷史與宿命：談『購書抵稅』」。https://joyochiu.blogspot.tw/2016/10/blog-post.html.
[15]邱炯友。「公共出借權研究」。國科會學術性專書寫作計畫(個別型)NSC
102-2410-H-032-087-MY2。
[16]邱炯友與張桓瑄，「公共出借權發展之觀察：兼論作家團體的催生」於科技部圖書資訊學專題計畫成果發表暨研究發展趨勢研討會，2015年11月20日。國立台灣大學圖書資訊學系主辦。
[17]「小而美」之原則見 邱炯友，「公共出借權與圖書公閱版：照顧了誰？影響了誰？」，全國新書資訊月刊 172期(2013年4月)：24-25。
[18]邱炯友，「圖書定價銷售制度配套措施」，於 圖書定價銷售制度對出版產業影響評估研究報告，文化部委託研究計劃，民國105年。
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